Tehokas ja toimiva YK - Haavetta vai osa todellisuutta?
- Euroopan Unioni YK-uudistusten moottorina
- Miten YK vastaa uusiin turvallisuusuhkiin
- Tehostuuko ihmisoikeuksien toteutuminen ihmisoikeusneuvoston myötä?
- Parantuuko YK:n toimintavalmius humanitaarisissa kriiseissä reformien myötä?
- Kansalaisjärjestöjen rooli uudistuvassa YK:ssa
Suomen YK-liiton vuosikokousseminaari 27.4.2006 takasin ylös
Alivaltiosihteeri Marjatta Rasi, ulkoasiainministeriön Globaaliasioiden osasto
Euroopan Unioni YK-uudistusten moottorina
Alivaltiosihteeri Marjatta Rasi aloitti taustoittamalla käynnissä olevaa YK-reformia. Hän painotti EU:n arvojen käyvän yksiin YK:n peruskirjan sekä ihmisoikeuksien- ja Vuosituhatjulistuksen kanssa. EU onkin luonnollinen tuki YK-uudistusten toteuttamiselle sekä maailmanjärjestön vahvistamiseen pyrkivälle työlle. Kansalaistoiminnalle avautunut tämän päivän YK eroaa monilta osin 80-luvun YK:sta, jota Rasi kuvasi suuntansa kadottaneeksi laivaksi.
YK:n historian suurimmasta, järjestöä uudistamaan pyrkineestä huippukokouksesta on nyt kulunut runsas puoli vuotta. YK:n uudistaminen ei ollut alun perin huippukokouksen päätarkoitus; sen piti arvioida vuonna 2000 hyväksyttyjen vuosituhannen kehityspäämäärien sekä YK:n keskeisimpien kokousten käytännön tuloksellisuutta. Irakin kriisiin liittyneet epäonnistumiset pakottivat huippukokouksen keskittymään YK:n uudistustarpeisiin ja toiminnan tehostamiseen.
Uudistusten taustalla vaikutti riippumaton korkean tason paneeli, jonka YK:n pääsihteeri Kofi Annan asetti pohtimaan uusia uhkakuvia sekä kansainvälisen yhteisön mahdollisuuksia vastata niihin. Paneelilta odotettiin konkreettisia ehdotuksia YK:n rakenteiden ja toimintatapojen tarvitsemista muutoksista. Paneeli esitti 101 uudistussuositusta vuonna 2004 jättämässään loppuraportissa.
Annan esitti suositusten pohjalta viime keväänä jäsenmaiden neuvoteltavaksi ja huippukokouksen hyväksyttäväksi mittavan uudistuspaketin. Kunnianhimoinen esitys sisälsi laajan kirjon uudistuksia turvallisuusneuvoston ja YK-hallinnon uudistamisesta aina uusien elinten kuten rauhanrakentamiskomission ja ihmisoikeusneuvoston perustamiseen.
Rasi korosti moneen otteeseen kaikkien YK-päätösten riippuvan vain ja ainoastaan järjestön 191 jäsenvaltiosta, joilla on kullakin yksi ääni käytössään. Yhteisen linjan löytäminen näin monen maan kesken ei ole helppoa. Jo huippukokouksen kulisseissa oli jouduttu tekemään monenlaisia kompromisseja ennen kuin uudistuksista pystyttiin sopimaan.
Pitkään YK-yhteistyössä mukana ollut Rasi myönsi myös osittaisen pettymyksensä huippukokouksen tuloksiin. Toisaalta hän muistutti odotusten olleen joka tapauksessa liian korkeita. Eräs kovimmista pettymyksistä oli turvallisuusneuvoston kohtalo - hyvistä yrityksistä huolimatta YK:n vaikutusvaltaisinta elintä ei pystytty vieläkään uudistamaan. Suurimmaksi esteeksi nousi Kiinan ja Yhdysvaltojen avoin vastustus. Turvallisuusneuvoston pysyvinä jäseninä niiden kannoilla on jatkossakin painava sijansa uudistusneuvotteluissa. Rasin mukaan lähitulevaisuus ei lupaa suuria neuvoston uudistamismahdollisuuksista.
Rasi pahoitteli myös huippukokouksen kyvyttömyyttä saavuttaa yhteisymmärrystä aseidenriisuntaan ja asevalvontaan liittyvissä kysymyksissä sekä terrorismin määrittelemisessä. YK:ssa on viime vuosina luotu normipohjaa ja käytännön menettelytapoja terroritekojen torjumiseksi ja ehkäisemiseksi, ja terroriteot myös tuomitaan yleisesti. Toivottu läpimurto terrorismin määritelmän osalta puuttuu kuitenkin edelleen.
Rauhanrakentamiskomissio, ihmisoikeusneuvosto ja suojeluvastuun periaate
Huippukokouksessa otettiin joka tapauksessa useita merkittäviä kehitysaskeleita EU-maiden toivomaan suuntaan. Suurimmat saavutukset koskivat rauhanrakentamiskomissiota ja ihmisoikeusneuvostoa sekä niin sanottua suojeluvastuun periaatetta.
Huippukokous jätti rauhanrakentamiskomission ja ihmisoikeusneuvoston varsinaisen perustamisen ja yksityiskohdista sopimisen heti huippukokouksen jälkeen käynnistyneelle YK:n yleiskokouksen 60. istuntokaudelle. Rasi esitti tyytyväisyytensä molempien uusien elinten käynnistäessä parhaillaan toimintaansa.
Rauhanrakentamiskomission tehtävänä on avustaa konflikteista selvinneitä maita kestävään rauhaan ja kehitykseen. Toiminta painottuu konfliktien jälkeiseen tilanteeseen, sillä historiallisesti noin puolet kriisistä selvinneistä maista on ajautunut uusiin väkivaltaisuuksiin viiden rauhaa seuranneen vuoden aikana.
Komission tarkoitus on yhdistää kaikki YK-järjestelmän konfliktinehkäisyssä, rauhanturvaamisessa, humanitaarisessa avustamisessa, jälleenrakentamisessa, ihmisoikeuksissa, hyvässä hallinnossa sekä kestävässä kehityksessä keräämä osaaminen ja valjastaa se konfliktinjälkeiseen rauhanrakentamistyöhön.
Rauhanrakentamiskomission seuraava päätös koskee sen ensimmäiseksi käsittelemää maata. Vaihtoehtoina on keskusteltu muun muassa Liberiasta, Haitista ja Sierra Leonesta. Tulevaisuudessa Rasi toivoisi myös Bretton Woods -instituutioiden osallistuvan rauhanrakentamiskomission työhön.
Ihmisoikeusneuvoston perustaminen alleviivasi huippukokouksen voimakasta halua nostaa ihmisoikeudet selkeästi turvallisuuden ja kehityksen rinnalle ja luoda YK:n ihmisoikeustoimikunnan tilalle pysyvämpi ja vahvempi järjestelmä. Yksityiskohtaiset neuvottelut osoittautuivat erittäin vaikeiksi, mikä ei kuitenkaan estänyt päätösten aikaansaantia 15. maaliskuuta.
Ihmisoikeusneuvoston tehtävänä on edistää ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelua sekä puuttua ihmisoikeusloukkauksiin. Neuvoston tueksi perustetaan erityisraportoijajärjestelmä, neuvoa-antava elin sekä valitusmekanismi. Mahdollisuudet kansalaisjärjestöjen aktiiviseen osallistumiseen pyritään takaamaan. 9.5. pidetään neuvoston jäsenmaiden ensimmäiset vaalit - Suomi kampanjoi parhaillaan jäsenyytensä puolesta.
Suojeluvastuun periaate ei korvaa valtioiden itsensä velvollisuutta suojella kansalaisiaan. Luonteeltaan normatiivisen periaatteen myötä huippukokous tunnusti nyt ensimmäistä kertaa YK:n jäsenvaltioiden yhteisen vastuun sellaisissa tilanteissa, joissa jokin valtio ei pysty kansalaistensa suojelemiseen tai ei sitä halua. Päätavoite on estää Ruandan ja Srebrenican kansanmurhien kaltaiset kauheudet, joita kansainvälinen yhteisö seurasi toimettomana.
Huippukokous vahvisti myös turvallisuusneuvoston toimivaltuuksia uhkaaviin humanitaarisiin katastrofeihin vastaamisen osalta. Vasta käytännön tilanteet osoittavat kuitenkin uudistusten todellisen painoarvon - esimerkiksi Sudanin kriisin kohdalla kansainvälisen yhteisön toiminta ei vaikuta lupaavalta.
Rasi jatkoi YK:n työskennelleen tiiviisti myös muiden uudistusten toimeenpanemiseksi. Kehityssektorilla huippukokous saavutti vahvan poliittisen sitoutumisen Vuosituhatjulistuksen kehityspäämäärien saavuttamiseen vuoteen 2015 mennessä. Merkittävää oli päämäärät aiemmin kyseenalaistaneen Yhdysvaltojen selkeä asettuminen niiden taakse. Kehitysmaat vaativat teollisuusmailta vahvempaa panostusta muun muassa kehitysrahoitukseen.
Eräs merkittävä uudistusprosessi koskee YK:n talous- ja sosiaalineuvosto ECOSOC:n uudistamistyön jatkamista, joka kytkeytyy huippukokouksen kehityssektoria koskevien päätösten toimeenpanoon. ECOSOC:lla on YK-järjestelmässä ainutlaatuinen koordinaatiorooli ulospäinkin esimerkiksi kansalaisjärjestöjen suutaan. Se osallistuu myös uuden rauhanrakentamiskomission toimintaan ja ansaitsisi Rasin mielestä nykyistä vahvemman toimivallan.
Rasi painotti uudistusprosessin jatkon kannalta myös pääsihteeri Annanin asettamaa uutta paneelia, joka pohtii YK:n operatiivisten sekä erityisjärjestöjen toiminnan tehostamista kansallisesti sekä YK:n päämajan ja alueellisten järjestöjen työskentelyn rationalisointia. Paneelin suosituksia odotetaan ensi syksyksi.
EU-jäsenyys vahvisti Suomen toimintamahdollisuuksia YK:ssa
Suomen kymmenen vuotta kestänyt EU-jäsenyys on muuttanut toimintakykyämme ja -mahdollisuuksiamme myös YK:ssa. EU on merkittävä toimija, jota kuunnellaan YK:ssa, ja jota YK Rasin mukaan myös tarvitsee. EU:n rooli on ollut tärkeä kaikissa uudistusprosessin vaiheissa ja kokonaisuuksissa. Toisaalta EU-rintama olisi voinut suoriutua neuvotteluissa paremminkin, jos sillä olisi ollut yhteneväisempi linja. EU on tukenut voimakkaasti yleiskokouksen puheenjohtajana toimivan, Ruotsin tuoreen ulkoministerin Jan Eliassonin roolia uudistusten toimeenpanon johdossa.
Eliassonin tehtävä ei ole ollut helppo: Erityisesti alkuvuoden pilakuvakriisi heijastui välittömästi myös YK:n käytäville neuvotteluilmapiiriä huonontaen. Toinen tekijä epäluulojen vahvistumiseen on ollut G77-kehitysmaaryhmän pelko Yhdysvaltojen voimakkaista säästöaikeista ja mahdollisista pyrkimyksistä heikentää yleiskokouksen vaikutusvaltaa niin sanotun hallintoreformin nimissä. EU on toiminut tientynlaisena sillanrakentajana ja välittäjänä Yhdysvaltojen ja G77:n välillä.
Keskeisimpiä tämän hetken uudistuskokonaisuuksia on YK:n hallintoreformi, joka jakautuu käytännössä kahteen osaan: sihteeristön toimintatapojen uudistamiseen ja YK:n päätöslauselmien sisältämien mandaattien uudelleen tarkasteluun.
Toimintatapojen uudistamiseen sisältyy muun muassa pääsihteerin toimintaedellytysten parantaminen niin, että hän voi tietynlaisena toimitusjohtajana johtaa maailmanjärjestöä paremmin ja joustavammin. Mandaattien tarkastelussa on tarkoitus käydä läpi yli viisi vuotta vanhat päätöslauselmat, niiden toimenpidesuositukset ja niistä aiheutuvat kustannukset sekä lakkauttaa vanhentuneita toimintoja. Läpikäyntiä vaativia päätöslauselmia on arviolta 9 000.
Hallintouudistus on toteutettava kuluvan istuntokauden loppuun, käytännössä syyskuuhun mennessä. Uudistus on Yhdysvaltojen ja Japanin aloitteesta kytketty YK:n sääntömääräisen budjetin hyväksymiseen. EU pitää hallintouudistusta keskeisenä edellytyksenä YK:n työn tehostamiselle Yhdysvaltojen suhtautuessa siihen vastahakoisesti.
EU tukee uudistuksesta parhaillaan käytäviä neuvotteluja, jotka perustuvat pääsihteerin konkreettisiin ehdotuksiin. Myös Suomi tulee - EU:n uutena puheenjohtajana 1.7. lähtien - olemaan mitä keskeisemmässä asemassa paitsi hallintouudistuksen myös muiden uudistusten eteenpäinviemisessä.
Suomi joutuu neuvottelemaan muun muassa YK:n jäsenvaltioiden maksuasteikosta, mihin liittyy esimerkiksi se, että Japani on jo pidempään maksanut YK:lle valta-asemaansa nähden liikaa; Yhdysvallat ja Kiina taas liian vähän.
Rasi pitää EU:n roolia kuvattujen uudistusten vauhdittajana kiistattomana. Laajentunut EU kattaa 15 % YK:n jäsenvaltiosta, jotka maksavat yhteensä vajaat 40 % YK:n ohjelmabudjetista ja vajaat 40 % YK:n rauhanturvabudjetista. Lisäksi EU-maat kattavat noin 50 % jäsenmaiden YK-järjestelmän rahastoille, ohjelmille ja järjestöille myöntämästä rahoituksesta. Rasi vaatiikin EU:lle nykyistä enemmän vaikutusvaltaa. Toisaalta hän myöntää EU:n syyllistyvän "minä itse" -asenteeseen esimerkiksi rauhanturva-asioissa.
Rasi vertasi YK-reformeja hitaasti kääntyviin suuriin laivoihin: Uudistukset eivät tapahdu hetkessä, ja YK:n jäsenvaltioiden hallitukset määräävät niiden tahdin. YK:n kehittäminen vaatii pitkäjänteistä toimintaa monilla diplomaattisilla rintamilla. Rasin mukaan sekä EU:n että Suomen tulee antaa niille aktiivinen panoksensa. Yhteistyön laaja-alainen vahvistaminen YK:n ja sen erityisjärjestöjen kanssa tulee olemaan EU:n keskeisenä tavoitteena myös Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella.
takasin ylös
Miten YK vastaa uusiin turvallisuusuhkiin
Tutkija Unto Vesa, Tapri Rauhan ja konfliktintutkimuskeskus
Myös tutkija Unto Vesa peilasi esityksessään suurin odotuksin ladatun YK-huippukokouksen tuloksia. On mahdollista, että huippukokoustulokset jäävät kauniiksi liturgiaksi todellisten toimien uupuessa. Vesa korosti kuitenkin tärkeänä jo huippukokouksen normatiivista arvoa. YK:nkin työssä keskeinen ennaltaehkäisyn periaate asettaa toiminnalle omat vaikeutensa - ennaltaehkäisevät eivät yleensä ole läheskään yhtä näyttäviä kuin ongelmia jälkikäteen korjaavat toimet.
Vesa palautti mieliin korkean tason paneelin loppuvuodesta 2004 raportoimia uusia uhkakuvia, joiden haasteisiin maailmanjärjestön tulisi vastata: valtioiden väliset sekä sisäiset konfliktit, kansanmurhat ja etniset puhdistukset, köyhyys ja ympäristöongelmat, ydinaseet ja niiden leviäminen, terrorismi sekä kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus. Uhat eivät niinkään ole uusia, mutta tieto ja kokemus niiden keskinäisistä yhteyksistä ja riippuvuussuhteista lisääntyy jatkuvasti.
Terrorismin kohdalla yhteisesti hyväksytyn määritelmän puuttuminen vaikeuttaa YK:n työtä. Rauhantutkimus-keskus CIPRI on varoittanut leimaamasta kaikkea väkivaltaista toimintaa terrorismiksi, sillä terroristien kanssa ei yleensä neuvotella. Neuvottelujen estyminen taas pahentaa konfliktia monessa tapauksessa entisestään.
YK:lla on terrorismin vastaisessa kamppailussa määritelmä-ongelmista huolimatta monta erilaista roolia. Toimija- ja keinovalikoimaan kuuluvat YK:n pääsihteeri, turvallisuusneuvosto, terrorismin vastainen komitea CTC (Counter Terrorism Committee) sekä 12 terrorisminvastaista oikeusalan yleissopimusta. Lisäksi YK toimii terrorisminvastaisessa yhteistyössä alueellisten järjestöjen kanssa.
Huippukokouksen tulosten osalta Vesa pahoitteli aseidenriisunnan jääneen minimaaliselle huomiolle. Toinen epäonnistuminen koski turvallisuusneuvoston uudistamista. Toisaalta Vesa korosti, että turvallisuusneuvoston toimintaa voidaan tehostaa myös ilman että neuvostoa laajennettaisiin.
Menestysten kohdalla Vesa korosti jopa osittaisena yllätyksenä hyväksyttyä suojeluvastuun periaatetta: YK on myös paljon muuta kuin jäsenvaltioidensa summa, olkoonkin että sen toiminta riippuu pitkälti jäsenvaltioiden poliittisesta tahdosta.
takasin ylös
Tehostuuko ihmisoikeuksien toteutuminen ihmisoikeusneuvoston myötä?
Vt. Pääsihteeri Miko Lempinen, Ihmisoikeusliitto
Ihmisoikeusliiton Miko Lempinen puolusti ehkä yllättäen YK-uudistuksissa kaatunutta, yleisesti paljon kritiikkiä kerännyttä ihmisoikeustoimikuntaa. Lempisen pääviesti kohdistui arvosteluun, jonka mukaan toimikunnan työ olisi ollut liian poliittisesti painottunutta.
Uuden ihmisoikeusneuvoston perustamisella pyritään nostamaan ihmisoikeudet maailmanjärjestön rakenteissa niille kuuluvaan asemaan turvallisuuden ja kehityksen rinnalle. Lempisen mukaan neuvosto eroaa edeltäjästään käytännössä lähinnä vain siinä, että sen jäseniksi valittujen valtioiden ihmisoikeustilanne alistetaan julkiseen tarkastukseen - pyrkimys oli nostaa ihmisoikeuksia polkevien valtioiden kynnystä asettua ehdolle.
Toinen merkillepantava uudistus koskee neuvoston tarkoitusta kokoontua yhden vuosittaisen kuuden viikon pituisen istunnon sijaan useammin ympäri vuoden. Kansalaisjärjestöjen näkökulmasta jatkuvan kokousvalmiuden periaate on kuitenkin haasteellinen ja sisältää riskinsä. Pahimmillaan järjestöt eivät pääse lainkaan osallistumaan ihmisoikeusneuvoston kokouksiin tai neuvosto jättää tyystin kokoontumatta.
Ihmisoikeusneuvoston perustamista varjostaa Yhdysvaltojen ja sen "lähimpien liittolaisten" Israelin, Marshallsaarten ja Palaun vastustava äänestyspäätös YK:n yleiskokouksessa. Lempinen yhtyy kuitenkin Yhdysvaltojen kantaan, jonka mukaan yleiskokouksen saavuttama neuvottelutulos ei riittävällä tavalla varmista ihmisoikeusloukkauksiin syyllistyneiden maiden rajautumista neuvoston ulkopuolelle. Vain käytäntö osoittaa tuoko uudistus tässä suhteessa ratkaisevaa parannusta vanhaan järjestelmään.
Ihmisoikeusneuvoston ensimmäisistä jäsenistä äänestetään jo 9.5. Lempinen on huolissaan "eräiden ongelmallisiksi osoittautuneiden maiden" asettumisesta ehdolle. Lempisen mukaan ei myöskään ole todennäköistä, että ainakaan YK:n yleiskokous asettuisi niiden valinnan esteeksi.
Oman värinsä tilanteeseen tuo Yhdysvaltojen ilmoitus jättäytyä neuvoston jäsenyyden ulkopuolelle. Lempinen odottaa myös mielenkiinnolla, millä tavalla jäseniksi valittujen maiden ihmisoikeustilannetta neuvoston toimesta käytännössä tarkastellaan.
Lempinen myönsi ihmisoikeustoimikunnan osoittautuneen harmillisen usein toimintakyvyttömäksi silloin, kun se varsinaisena toimijana pyrki asettamaan räikeisiin ja järjestelmällisiin ihmisoikeusloukkauksiin syyllistyneitä valtioita vastuuseen teoistaan: toimikunnan istuntoja leimasi vastakkainasettelun ja poliittisten valtasuhteiden kädenvääntö. Lempinen pitää ihmisoikeuksien edistämistä kuitenkin täysin mahdollisena myös tällaisessa ilmapiirissä. Heikommat rakenteetkin mahdollistavat toiminnan, mikäli jäsenvaltiot niin toivovat.
YK:n ihmisoikeustyötä koskeva kritiikki kaipaa tarkistusta
Lempinen pohti YK:n ihmisoikeus-toimintaa kritisoivien tahojen unohtavan helposti toiminnan saavutukset, tai ehkä niitä ei edes tiedosteta. Harvemmin muistetaan esimerkiksi sitä, että YK:n laaja ja toimintakykyiseksi todettu ihmisoikeusraportoijien verkosto on ihmisoikeustoimikunnan aikaansaannos. Ja tässä ihmisoikeuksien politisoitumisella oli keskeinen merkitys.
Lempinen varoittikin liiasta kriittisyydestä YK:n poliittisia ihmisoikeuselimiä kohtaan. On aivan totta, että ainoa tapa pitää politiikka poissa uuden neuvoston työstä olisi ollut hallitusten jättäminen sen ulkopuolelle. Tämä näkökulma lähtee kuitenkin siitä, ettei ihmisoikeuksien suojelu olisi poliittisin keinoin mahdollista - eihän politiikkaa tulisi ymmärtää lähtökohtaiseksi esteeksi ihmisoikeuksien suojelulle!
Lempisen mielestä ihmisoikeustoimikunnan poliittinen luonne olikin sen vahvuus eikä heikkous. Valtioista koostuva ihmisoikeuselin ei toimi samalla tavalla kuin riippumattomista ihmisoikeusasiantuntijoista koostuva elin: ensimmäisessä ihmisoikeudet asetetaan valtioiden etuja käsittelevään poliittiseen asiayhteyteen.
Kritiikki myös aliarvioi tai jättää kokonaan huomioimatta ihmisoikeustoimikunnan roolin keskeisimpänä ihmisoikeusfoorumina. Foorumilla valtioiden välisen kanssakäymisen tärkeys korostuu kokonaisuudessaan: monet ihmisoikeuksia räikeästi loukkaavat valtiot joutuivat toimikunnassa puolustamaan kantojaan ja toimintaansa. Lempisen mukaan se, johtaako kanssakäyminen lopulta esimerkiksi tietyn päätöslauselman hyväksymiseen tai hylkäämiseen ei tarvitse olla ratkaisevaa.
YK:n ihmisoikeuselinten työtä ei Lempisen mukaan pidä tarkastella vain sen perusteella mitä ne virallisesti hyväksyvät päätöslauselmissaan. On tärkeää tarkastella myös kokonaisuutta, jossa korostuu paitsi valtioiden myös valtioiden ja kansalaisjärjestöjen välinen ympärivuotinen kanssakäyminen. Olennaista on välttää tilannetta, jossa tietyn yksittäisen päätöslauselman merkitys korostuu liiaksi.
Lempinen toivookin ihmisoikeusneuvoston kehittyvän paitsi maailmanjärjestön tärkeimmäksi valtioiden väliseksi ihmisoikeustoimijaksi, myös ennen kaikkea tärkeimmäksi ihmisoikeusfoorumiksi. Näin ajankohtaiset ihmisoikeuskysymykset saisivat valtioilta niiden ansaitseman julkisuuden.
Lempinen epäili ihmisoikeuksien edistämisen tehostuvan uuden ihmisoikeusneuvoston myötä. Kesäkuussa toimintansa aloittava neuvosto ei sisällä sellaisia rakenteellisia muutoksia, joilla ratkaistaisiin YK:n ihmisoikeuselinten kohtaama perimmäinen ongelma - valtioiden haluttomuus varauksettomaan yhteistyöhön kansainvälisten valvontaelinten kanssa. Lempisen mukaan entisen järjestelmän epäonnistuminen ei ollut lainkaan niin selvää kuin monet ajattelevat.
Lempinen kehotti kuulijoitaan tiedostamaan, ettei valtioiden väliseltä ihmisoikeuselimeltä pidä odottaa samaa kuin riippumattomista asiantuntijoista koostuvalta elimeltä. Mikäli tätä ei tiedosteta, ihmisoikeusneuvosto saattaa piankin jakaa edeltäjänsä kohtalon vähäiseen arvostukseen tuomittuna elimenä.
takasin ylös
Parantuuko YK:n toimintavalmius humanitaarisissa kriiseissä reformien myötä?
Päällikkö Ulla-Maija Finskas, ulkoasiainministeriön Humanitaarisen avun yksikkö
Yksikön päällikkö Ulla-Maija Finskas keskittyi esityksessään "YK:n reformi-buumin" sekä YK:n talous- ja sosiaalineuvoston (ECOSOC) uudistamisen sisältämään humanitaarisen avun reformiin.
Reformi on tarpeen, sillä humanitaarisen avun tarve on kasvanut maailmassa viime vuosina ennennäkemättömiin mittakaavoihin erilaisten konfliktien ja kriisien pitkittyessä ja tuhoisien luonnononnettomuuksien lisääntyessä. Vuonna 2004 maailmalla käytiin 36 väkivaltaista konfliktia, joista yksikään ei ollut valtioiden välinen. Maailmassa on 9 miljoonaa pakolaista, mutta maiden sisäisiä pakolaisia, evakkoja, on yhä noin 25 miljoonaa (13 miljoonaa Afrikassa).
Humanitaarisen avun volyymin kasvu on johtanut kansainvälisten humanitaaristen toimijoiden määrän ja määrärahojen nousuun. Vuonna 2003 humanitaarisen avun määrä nousi lähes 8 miljardiin dollariin edellisten vuosien 6 miljardin dollarin tasolta. Samana vuonna maailma käytti kehitysyhteistyöhön lähes 55 miljardia dollaria, joista humanitaarisen avun osuus oli runsaat 11 %.
Humanitaarista apua annetaan sitä tarvitsevan maan esitettyä avunpyyntönsä. Pääsihteerin ja turvallisuusneuvoston päätöksellä apua voidaan antaa kuitenkin myös ilman asianomaisen maan pyyntöä.
Humanitaarisen avun kentällä on useita toimijoita. YK-järjestelmän kautta varoista kanavoidaan runsas puolet toisen puolen kanavoituessa kansalaisjärjestöjen (Oxfam, Care, World Vision, Save the Children, jne), Punaisen Ristin liikkeen sekä yksityisten tahojen kautta. "Apu-kaaoksen" välttämiseksi tarvitaan koordinaatiota.
Finskas taustoitti humanitaarisen avun mekanismeja parantavia uudistuksia muistuttamalla humanitaarisen avun saaneen selvän paikkansa YK:n sisällä vasta vuonna 1991 (päätöslauselma 46/182). Tuolloin päätettiin humanitaarisen avun koordinaatioon liittyvistä järjestelyistä. YK:n sihteeristöön perustettiin humanitaarisen avun osasto DHA (Department for Humanitarian Affairs).
DHA muuttui vuonna 1997 humanitaarisen avun koordinaatioyksikkö OCHA:ksi (Office of the Coordination of Humanitarian Affairs). Vuodesta 2003 OCHA:a on johtanut norjalainen apulaispääsihteeri, humanitaarisen avun koordinaattori Jan Egeland.
OCHA:n päätavoite on avun koordinointi; eivät omat operaatiot. Rahoittajamaat ovat vaatineet, että yhdellä taholla on päävastuu humanitaarisen avun koordinaatiosta. YK:ta on pidetty luonnostaan johtavan roolin omaavana järjestönä erityisesti kehitysmaissa tapahtuvien humanitaaristen kriisien kohdalla.
YK koordinoi myös järjestelmän sisällä vuosittain laadittavat yhteisvetoomukset (Consolidated Appeals Process), jotka kattavat niin sanottuihin moniulotteisiin kriiseihin apua tarvitsevat maat ja niiden avustustarpeet. Tarpeet määritellään ja vetoomukset laaditaan OCHA:n kriisialueilla toimivien asiantuntija- ja selvitysryhmien toimesta.
Yhteisvetoomusprosessia on paranneltu jatkuvasti sen syntymästä, vuodesta 1991 lähtien. Kuluvan vuoden apuvetoomus kattaa 26 maata: 4,7 miljardin dollarin kokonaisbudjetilla pyritään auttamaan 31 miljoonaa ihmistä. Yleisesti yhteisvetoomuksilla saadaan kokoon vain noin puolet tarvittavista varoista. Luonnononnettomuuksien aiheuttamien kriisien kohdalla OCHA laatii kriisikohtaisen salama-vetoomuksen (Flash Appeal).
OCHA:n apujärjestelmien uudelleen arviointi (Humanitarian Response Review) valmistui elokuussa 2005. Arvioinnissa kiinnitettiin huomiota apua antavien järjestöjen kapasiteettiin ja mahdollisiin puutteisiin sekä avun epätasaiseen jakautumiseen eri maiden, operaatioiden ja sektoreiden välillä.
Osa vaikeista kriiseistä kärsii alirahoituksesta samanaikaisesti kun toisten ohjelmien rahoitus on ylimitoitettu. Finskas kuvasi "CNN-ilmiötä", joka johtaa avun keskittymiseen eniten media-huomiota saaviin kriiseihin - eräiden avunantajien on todettu poistuvan kriisialueilta TV-kameroiden myötä.
Avun liiallista keskittymistä tapahtuu myös sektoreiden välillä. Ruoka-apuun suunnataan huomattavan suuri osa resursseista, kun taas vesi-, sanitaatio-, terveys-, suoja-, tai suojelusektorit jäävät alirahoitetuiksi. Asianomaiset sektorit ovat kuitenkin niitä, jotka vaatisivat pikaisia parannustoimia lähes jokaisessa kriisissä. Finskas korostikin kohdentumisen epätasapainon ja rahoitettavien toimien yksipuolisuuden vähentävän humanitaarisen avun vaikuttavuutta. Kokonaisvaltaisuus olisi tuloksellisuuden edellytys.
OCHA:n apujärjestelmien arviointityön perusteella syntyi useita uudistus-ajatuksia. Yksi liittyy sektorivastuita selventävään reformiin, OCHA:n suunnittelemaan klusterimalliin. Mallissa avun pääsektoreille on kullekin identifioitu johtava YK-järjestö, joka vastaa sektoriaan koskevan avun koordinaatiosta ja työnjaosta.
Tavoitteena on huolehtia, ettei tarveanalyyseihin ja toimenpiteisiin jää aukkoja, ja että apu pystytään toteuttamaan joustavasti huomioiden kentällä kunkin kriisin erityispiirteet. Päällekkäisyyksiä tai aukkoja pyritään torjumaan liittämällä klustereihin myös apua antavat kansalaisjärjestöt ja yksityiset toimijat.
Arviointi toi pöydälle useita parannusehdotuksia, joiden kaikkien yleistavoitteena on tehostaa, nopeuttaa ja rationalisoida avun antamista. Osa ehdotuksista on parhaillaan pilottivaiheessa, esimerkiksi kokeilu yhteisrahastoista (pooled funds). Jos kokeilu onnistuu, on tarkoitus että rahoittajat siirtävät avustusmäärärahansa kohdemaassa suoraan kentälle YK:n humanitaarisen avun koordinaattorille, joka paikan päällä tarkasti näkee mikä sektori on alirahoitettu.
Yhteisrahastomalli edellyttää luonnollisesti sitä, että rahoittajat voivat luottaa humanitaaristen koordinaattoreiden ammattitaitoon. Koordinaatiotyössä tarvitaan määrätynlaista ammattitaitoa, jota ei kaikilla YK:n paikallisedustajilla välttämättä ole. Sihteeristö on jo käynnistänyt koordinaattorien koulutusohjelman.
Finskas toi esiin vielä yhden viime syksyn huippukokouksessa päätetyn uudistuksen: aloitteen keskitetystä 500 miljoonan dollarin hätäapurahastosta CERF:stä (Central Emergency Response Fund). YK:n yleiskokous hyväksyi sen modaliteetit joulukuussa 2005.
CERF-rahaston on määrä täydentää yhteisvetoomuksia niin, että YK-järjestelmän on mahdollista reagoida kriiseihin heti niiden alkuvaiheessa jo ennen kuin avunantajamaat ovat ehtineet tehdä rahoituspäätöksiä. CERF-rahoilla on jo rahoitettu Norsunluurannikon ja Afrikan Sarven käynnissä olevien kriisien helpottamista.
Rahaston neuvoa antava komitea on juuri valittu ja toiminta käynnistynyt. CERF:n myötä YK kykenee entisestään parantamaan rahoituksen ennakoitavuutta ja vastaamaan entistä joustavammin akuutteihin kriiseihin. Suomi on tukenut CERF-rahastoa jo kuudella miljoonalla dollarilla.
Finskas päätti toteamalla, ettei hänen esityksensä kattanut kaikkia YK:n humanitaarisen avun parantamiseen ja tehostamiseen tähtääviä uudistuksia. Aloitteita on tehty myös YK:n ulkopuolelta. Finskas toivoi välittäneensä kuvan YK:n humanitaarisen avun toimivuudesta, jota jatkuvat uudistukset vähitellen parantavat.
takasin ylös
Kansalaisjärjestöjen rooli uudistuvassa YK:ssa
Puheenjohtaja Sirpa Pietikäinen, Suomen YK-liitto
Sirpa Pietikäinen veti puheenvuoronsa alussa yhteen YK-reformien tärkeimmät tavoitteet: tehokkuus, tehtävien hoitoon riittävän toimivallan varmistaminen eri YK-elimille sekä riittävät toimintaresurssit. Kaikki kolme tavoitetta liittyvät yhteen. Kansalaisjärjestöjen rooli YK:n työssä koskettaa eniten kysymystä YK-elinten toimivallasta.
Miten sitten kansalaisjärjestöjen ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia voitaisiin YK-järjestelmässä parantaa? Keskustelu edustuksellisen demokratian vahvistamisesta YK:ssa on keskittynyt lähinnä ajatukseen jonkinlaisen YK-parlamentin perustamisesta. Ensimmäinen askel olisi Pietikäisen mukaan joka tapauksessa kansallisten parlamenttien YK-aseman vahvistaminen Parlamenttienvälisen liiton (IPU) kautta. IPU:lla on ollut YK:n yleiskokouksessa konsultatiivinen rooli loppuvuodesta 2002.
Pietikäinen näkee kansalaisjärjestöjen YK-osallisuuden vahvistamisessa realistisimpana vaihtoehtona valtiovetoisen, pienten askelten etenemisen. Järjestöjen aktiivisuus on jättänyt YK:ssa monenlaisia merkkejä tähänkin mennessä, mistä YK:n ympäristöpolitiikka toimii hyvänä esimerkkinä.
Järjestötyön roolin vahvistuminen on kuitenkin ottanut viime aikoina takapakkia, mitä Pietikäinen kuvasi jonkinlaiseksi uskonpuutteeksi. YK:n pääsihteeri perusti helmikuussa 2003 korkean tason paneelin pohtimaan kansalaisjärjestöjen YK-osallisuuden vahvistamista. Paneeli julkaisi kesäkuussa 2004 niin kutsutun Cardoson raportin, joka sisältää 30 konkreettista uudistusehdotusta.
Brasilian entisen presidentin Fernando Henrique Cardoson johtama paneeli vastasi pitkälti uusia turvallisuusuhkia pohtinutta paneelia sekä vuosituhattavoitteiden toteuttamista pohtinutta Sachsin työryhmää. Käytännössä Cardoson raportti "kuoli synnyttyään"; se ei koskaan edes noussut YK-agendalle. Raporttia vastustettiin myös kansalaisjärjestöjen piirissä, sillä monen järjestön mielestä paneeli teki virheen rinnastaessaan yleishyödylliset järjestöt ja yksityisyritykset.
Pietikäinen esitti listan kansalaisjärjestöjen YK-roolin vahvistamiseksi tarvittavista asioista: yhteinen politiikka koskien kansalaisjärjestöjen roolia kansallisten YK-raporttien valmistelussa; parhaiden toimintatapojen lista järjestöjen osallistumisesta YK-järjestelmän sisällä - YK:n AIDS-komitea tarjoaa hyvän esimerkin kansalaisjärjestöyhteistyön mallista; nykyistä paremmat rekisteröinti- ja tiedonsaantimenetelmät kansainvälisille kansalaisjärjestöille (INGO); uusia rahoitusjärjestelmiä erityisesti Etelän kansalaisjärjestöjen osallistumisen tukemiseksi; konsultatiivinen rooli järjestöille YK:n yleiskokouksessa; järjestöjen roolin yhtenäistäminen eri YK-areenoilla.
Toisaalta Pietikäinen painotti myös kansalaisjärjestöjen omavastuuta yhteisönsä toimintakelpoisuudesta huolehtimisessa: on täysin epärealistista olettaa, että "100 000 järjestöä" lähettäisivät kukin omat kannanottonsa kysymykseen kuin kysymykseen. Järjestöjen tulee organisoitua suurempiin yhteistyöverkostoihin ja yhtenäistää mahdollisuuksien mukaan ääntään ja viestejään.
Pietikäinen kannatti Suomen ja EU:n aktivoitumista kansalaisjärjestöjen YK-roolin vahvistamisessa: järjestöjen tulisi ennen kaikkea ryhtyä toimeen hahmotellakseen muotoa ja käytännön ehdotuksia järjestöjen osallisuuden vahvistamiselle sen sijaan, että ne vain esittäisivät YK:lle vaatimuksia. Toisaalta YK:n tulisi Pietikäisen mukaan kaksinkertaistaa järjestöjen kuulemiseen tarkoitetut resurssinsa.
Pietikäinen on puhunut jo monessa paikassa jonkinlaisen järjestörahaston (NGO/Civil Society Fund) perustamisesta YK:lle. Norja esitti idean alunperin jo 70-luvulla, mutta idea ei ole keskustelun jatkumisesta huolimatta koskaan saavuttanut tarvittavaa kannatusta.
Pietikäisen/Suomen YK-liiton (JOO :!?) mielestä Suomi voisi olla rahaston suhteen aloitteellinen - sijoittaa pari miljoonaa euroa rahaston pesämunaksi ja etsiä kumppaneita. Rahaston perustaminen ei vaatisi mahdottomia, sillä toiminta saataisiin käyntiin jo parin miljoonan korkotuotoilla. Myös YK:n ja akateemisen sekä yritysmaailman aiempaa vahvemman yhteistyön mahdollisuuksia tulisi selvittää. Pietikäinen ei kuitenkaan visioi niille suoraa roolia järjestörahaston toiminnassa.
Seminaarin jälkeisen yleisökeskustelun aikana Pietikäinen pohti vielä kysymystä YK:n mahdollisesta reformi-kriisistä. Hän katsoi YK:n korkean tason paneelien kärsivän jo tietystä inflaatiosta paitsi lukumääränsä vuoksi myös ennen kaikkea siksi, että paneelien tulokset on usein sivuutettu varsin kevyesti. Toisaalta Pietikäinen nauratti yleisöä toteamalla, että YK on läpikäynyt eri nimisiä kriisejä jo 40-luvulta, joten turhaan synkistelyyn ei ole syytä vajota nytkään.
Suomen YK-liiton varapuheenjohtaja Jari Haapiainen päätti seminaarin kannustamalla YK-toiminnasta kiinnostuneita kansalaisjärjestöjä tiiviiseen yhteistyöhön - "MONGO:jen" (My Own NGO) tulevaisuus ei lupaa suuria.